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法检两院党外人士安排使用的现状及建议

浏览:4138 发布人:宣传部 2019/11/12/8:45

中共中央历来高度重视党外代表人士队伍建设,始终把团结培养党外代表人士作为党和国家工作全局的重要方面,作为党治国理政的政治优势。加强党外代表人士队伍建设,事关坚持和发挥中国社会主义政治制度的特点和优势,事关为全面建设小康社会提供人才支持,事关巩固党的执政基础和扩大党的群众基础,事关推动新形势下统一战线事业不断向前发展。从2005年开始,中共中央把对党外干部的政治重视与国家建设、国家人才战略结合起来,出台一系列专门文件,取得了巨大成就。因其内容涵盖面非常广,本文只就法检两院党外人士的安排使用进行探讨、研究并提出建议,以期更好地发挥中央文件的作用。难免管中窥豹,不妥之处敬请谅解。

一、目标:高屋建瓴、十年一日、文件频发、效果巨大

2005年,中共中央下发《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》(中发[2005]5号文件),《意见》要求:各级法院、检察院要逐步选配符合任职条件的民主党派成员和无党派人士担任领导职务,重点做好省级法院、检察院领导职务的选配工作,带动市、县两级法院、检察院的选配工作。

2010年,中办出台《2010-2020党外代表人士教育培训改革和发展纲要》,首次提出党外代表人士的概念。不仅把在司法机关担任领导职务的党外人士列为党外代表人士的范围,而且也把他们列入教育培训的对象。

2012年,中共中央下发了《关于加强新形势下党外代表人士队伍建设的意见》(中发〔2012〕4号)。这是新中国成立以来第一次以中共中央名义制定的关于党外代表人士队伍建设的专门文件,在统一战线发展史上具有里程碑意义,是指导当前和今后一个时期党外代表人士队伍建设和统一战线工作的纲领性文件。文件规定:各级人民法院、人民检察院要加大力度选配党外干部担任领导职务,数量要进一步提高。

2015年9月,中共中央下发《中国共产党统一战线工作条例(试行)》,其第三十九条规定:各级人民法院、人民检察院领导班子应当配备党外干部。

从2005年到2015年,十年如一日,中共中央对法检两院党外人士担任领导职务的决心一如既往。从文件的要求上看,力度越来越大,从2005年的“逐步选配”到2012年的“加大力度选配”直至2015年的“应当配备”。“应当”在中共中央的文件中的意义等同于法律条文中含义。法律条文中的“应当”是和“可以”相对应的一个词语,对于“应当”的理解就等同于“必须”,是一种强制性的规定,而“可以”可以理解为可为或可不为,是一种授权性的规定,可以进行选择。根据《中国共产党统一战线工作条例(试行)》的规定精神,全国各级人民法院和人民检察院在统战条例下发后一段时间内就必须配备党外领导干部。

二、现状:传达容易、执行困难、四年至今、半数难求

从2005年中发[2005]5号文件到《中国共产党统一战线工作条例(试行)》下发,直至今日,法检两院党外人士担任领导的情况如何?从调研的情况看,结果差强人意。以安徽省为例。安徽省辖16个地级市,105个县级行政区划单位(其中44个市辖区、7个县级市、54个县)。法检两院党外人士担任领导职务初步调研数据如下:省人民法院副院长,民盟,省人民检察院副检察长,民革。都是无党派提职后加入党派。合肥市:市法院副院长,无党派,市检察院副检察长,无党派,所辖4区3县1市法检两院均无。六安市:法院副院长,无党派,检察院无配备,所辖8区县有1县,其中1县法检两院配备,其余无。黄山市;市级法院副院长,致公党,检察院副检察长,民盟,所辖3区3县,其中1区检察院1县检察院配备副职,为无党派,其余5区县无。亳州市:市法院副院长,民革、检察院:无,所辖3区一县均无。淮北市:市法院、检察院均配备党外人士担任副职,无党派,所辖3区一县,其中,2区法院配备党外副职。1区1县挂职副职,3名民盟、1名民革。基层检察院1区党外副职,民盟,2区1县无。宿州市:市法院副院长,无党派。检察院无。所辖4县1区,其中1县检察院副检察长,无党派,其余无。马鞍山市。市法院、检察院有配备,为无党派人士。所辖3县3区,其中1县法院副院长为无党派,其余无。淮南市:市法院、检察院均配备,为无党派,所辖5区2县,有2个无党派、1个致公党为副职,其余无。滁州市;市法院及7个基层法院均配备,均为无党派。,有1个区未配备。市检察院有,无党派,检察院均无。安庆市:市法院副院长,致公党。市检察院副检察长,无党派,所辖7县3区,1县法院副院长,民革。4个基层法院配备有,无党派,其余无。蚌埠市:市法院副院长无党派,检察院原有1名无党派副检察长,后入党,现无。所辖3县4区均无。宣城市:市法院有,农工党,市检察院有致公党。7个县区配10名副职,1名致公党,9名无党派,其余无。铜陵市:市法院副院长,民盟。检察院无,所辖3区1县。其中1区法院副院长,民建,其余无。阜阳市:市级法院、检察院均无,所辖5县3区均无。池州市:市法院、检察院均配备,为无党派人士。所辖三县三区均无。芜湖市:市法院无,检察院有民革,所辖4县4区1经开区,其中2个县法院有,均为无党派,1县检察院有,无党派

根据上述调研数据可以看出:省级法检两院党外人士担任领导实现了全覆盖,严格执行了中共中央文件的要求。16个地市法检两院共32个,已安排党外人士担任领导职务的有23个,占应配备总数的71.75%,其中人民法院有14位党外人士担任副职,占应安排总数的87.5%,人民检察院有9位党外人士担任副职,占应安排总数的56.25%。105个县级行政区划单位有法检两院共210个,已安排党外人士担任领导职务的共有38个,占应配备总数的18.09%,其中人民法院配备党外人士担任副职的有28个,占应配备总数的26.67%,检察院配备党外副职的有10个,占应配备总数的9.52%。全省合计有法检两院共242个,已安排党外领导职务的有63个,占应安排总数的26.03%。

从统计数据分析可以得出这样的结论:行政层级越高,贯彻中央文件的力度越大,行政层级越低,贯彻文件的力度越小,呈现逐层递减的趋势。如安徽省高法、高检党外人士领导职务的安排实现了全覆盖,严格执行了中央文件要求。地市级法检两院党外人士领导职务配置下降至87.5%和58.25%,呈一定程度的下降。县级行政区划单位的法检两院党外人士领导职务的配置呈现更大幅度的下降,基层人民法院仅达到文件要求的1/4,基层人民检察院仅达到文件要求的1/10。

已经安排担任各级法院检察院领导职务的63位党外人士分别是:无党派44人,民盟有7人,致公党5人,民革5人,农工党1人,民建1人。

三、原因:重视不够、执行不力、人才难求、人才难用

上述数据是对安徽省的调研统计分析,全国整体情形估计基本相似,因无调研数据支撑,无法更多阐述。下面就造成上述局面的原因进行分析。

1、地市级及以下的各级党委对中央文件的重视程度不够

统一战线是中国共产党领导的、以工农联盟为基础的、包括全体社会主义劳动者、社会主义事业建设者、拥护社会主义爱国者、拥护祖国统一和致力于中华民族复兴爱国者的联盟。统一战线工作范围和对象是:民主党派等十二类党外人士。统战部是党委主管统一战线工作的职能部门,承担了解情况、掌握政策、协调关系、安排人事、增进共识、加强团结等职责。从《中国共产党统一战线工作条例(试行)》对统一战线概念的界定、统一战线工作范围和对象到各级统战部的职责可以看出,统战工作任务相对中共党组织的其他任务是一个软任务,从执行要求和力度上硬性要求的很少,从工作效果上看要很长时间才能收到预期效果。像包含各级人民法院、人民检察院领导班子应当配备党外干部的硬性规定更是少之又少。正是这样,虽然《中国共产党统一战线工作条例(试行)》规定了各地区各部门各单位党委主要负责人为统一战线工作的第一责任人,但在地市以下的各级党委都存在着对中共中央关于统战工作相关文件精神落实不够重视的情况,对其中一些硬性规定也当作软任务来对待的,是造成地市以下法院检察院党外人士配备与中共中央要求差距很大的主要原因。

2、组织、统战部门执行不力

每次中共中央有关统战工作的文件下发后,都会在统战对象中掀起热潮,纷纷盼望着新政策可以惠及本组织或自身。各级中共党委也会根据中央文件下发具体实施意见或落实措施。然而,一段时间后,人们会发现执行力度没有想象的大,持续效果没有想象的好,逐渐趋于平静。之所以出现这种现象原因有三:一是有关统战工作的文件不论是中央的、还是省级的、抑或是地市级的,都是保密文件,只在中共各级组织中传阅,执行不执行、如何执行外人不知道。而事关其切身利益的统战对象无法知道相关文件具体的规定,更谈不上根据文件反映诉求了。即使知道一些相关内容也是通过文件精神传达的方式得知,语焉不详、知之甚少。《中国共产党统一战线工作条例(试行)》也是在一段时间后才解密的;二是文件精神的落实和文件要求的落实持续性差,一般只很短时间内或者恰逢换届时执行的好些,过后执行力度会大幅度下降,致使出现中央文件的执行呈现与行政层级降低及时间推移同步下降的趋势;三是中央对有关统战工作文件的落实督查不力,导致中央关于统战工作文件执行与不执行一个样的情况时常发生。

3、符合要求的党外法律专门人才难求

人民法院、人民检察院都是国家的司法机关,是维护国家稳定重要的力量。其组成人员要求非常高,不仅要有很高的政治素质、还要有很强的法律素养。特别是国家统一司法考试制度实行后,进入两院的人员都必须具备统一司法考试合格的任职资格和通过严格政审。从实践看,能够进入两院的人员都是各高校品学兼优的毕业生,他们中绝大多数已经共产党员,党外人士很少。同时,两院工作又是实践性很强的部门,因此,进入两院的人员必须从基础学起,从书记员干起,逐步熟悉和掌握相关司法业务和技能。在长期工作中,本已很少的党外人士受到党的感召加入了共产党,能够进入中层以上的党外人士就显得凤毛麟角。而各级法院检察院的副职领导更是院长的助手,协助院长做好全院工作,因此对副职的要求比中层干部要高得多,能够从已经很少的党外中层干部中脱颖而出成为两院党外副职的就更加难得。因此说符合条件担任两院副职的党外人士非常难求。

4、符合条件的党外人士使用更加困难

能够担任两院副职的党外人士必须符合三个方面的要求,一是用人单位,即法院和检察院,二是组织部门,三是统战部门。从三个部门对党外人士使用所起作用和关注点看,法检两院是基础,他们要有使用党外干部的意愿,如果两院没有使用党外干部的意愿,就无法启动考察等相关程序。而两院使用党外干部的意愿不取决于他们对中共中央统战工作条例的精神落实,而是取决于他们单位中有没有合格的党外人士可以提拔使用,如果有这样的候选人,中央文件又有硬性要求,他们可能会主动提出提拔使用党外人士担任本单位副职,如果没有则无法要求他们把眼光放到全辖区去寻找,两院的眼光更多地会放到党外干部的能力和单位内部人事平衡上。组织部门更多地会把眼光放到党外干部的阅历和岗位要求上,因为提拔使用干部必须具备的阅历和多岗位锻炼是组织部门重点把握的关节点。统战部门是发现、培养、推荐党外干部的部门,党外人士包含民主党派人士和无党派人士,民主党派发现本党派有符合两院任职条件的人士会主动向统战部门推荐,而无党派人士就缺乏相关组织来推荐。从三个部门在推荐党外干部的关系上看,到底是哪个部门率先启动推荐程序,一直存在不明确不协调的情况。从理论上讲,统战部门最了解党外人士的发展状况,理应被赋予率先启动推荐程序的权利,组织部门负责考察被推荐的党外干部,用人单位负责使用。从实践看,统战部门启动的推荐党外人士动议往往得不到其他两个部门的响应,而由用人单位或组织部门启动推荐程序才能逐步进行下去。而组织部门和用人单位在对党外人士的掌握上都有各自的局限性,导致党外人士在使用上更加困难。在调查中我们了解到在安徽省某市,一名民主党派成员在法院工作二十多年,有两个以上中层岗位上任职经历,业务能力强,又是大学的兼职教授。而该市法院长期没有党外人士担任副职,这位同志所在的党派领导多次向统战部门领导推荐,但一直没法启动考察程序。这个例子就足可说明统战部门启动推荐党外人士的程序很难进行下去。

从人才的发展轨迹看,人才越是高端会越少,人才越是低端相对会多得多。从前面的调查数据中我们不难发现,行政层级越低,两院使用党外人士担任领导的比例越低,越是行政层级高的两院使用党外人士担任领导的越多,这显然与人才的发展轨迹相悖。从市级以下两院党外人士使用情况看,似乎越是底层符合条件的党外法律专业人士越少,这显然与实际情况不相符。也就是说市级以下符合条件的党外法律专业人才不是“有没有”的问题,更多地“用不用”的问题。

在从各党派人士在两院党员担任领导职务的界别分布来看,以安徽省为例,已经安排担任各级法检两院领导职务的63位党外人士分别是:无党派44人,民盟有7人,致公党5人,民革5人,农工党1人,民建1人。无党派占已使用的党外人士的74.57%,民盟占11.9%,致公党占8.5%,民革占8.5%,农工党、民建各占1.7%。为什么会出现无党派人士占已使用的党外人士近七成,而其他各党派占比都非常低。这里面有两个方面的原因,一是民主党派在两院发展成员受到政策及操作层面的限制,发展的成员很少。二是已经使用的无党派人士基本都是两院自己培养使用的党外干部。这个结果也佐证了使用单位对党外人士的推荐起到至关紧要的作用,而统战部门推荐的作用相对较弱。

从民主党派重点分工看,2009年5月31日,民革中央下发《民革中央关于进一步做好组织发展工作若干问题的意见》,提出在坚持原有重点分工的基础上,可重点发展社会和法制专业人员中的代表人士,这是各民主党派中央与中共中央统战部协商的最新成果.此后10年,民革各级组织在法律专业人士中发展了一批成员,也为两院的党外人士的安排使用储备了大量的后备人才。理论上讲,在两院的党外人士的安排上,民革界别应该占较大比例。但从调查的数据看,民革界别只占已安排使用的两院党外人士的8.5%,反而是民盟占比更多一些,致公党与民革占比一样。从这个结果来看,各级组织、统战部门对各党派重点分工领域不予重视,间接地鼓励了各党派跨重点分工发展成员的现象进一步发展。

四、建议:督查有力、严格执行、分工协作、五湖四海

针对在两院任用党外人士担任领导职务的调研中发现的问题及其产生的原因,笔者提出以下建议,以期有利于问题的解决和工作的推动。

1、对中共中央有关统战工作的文件精神落实情况进行专项督查

十八大以来,在以习近平为核心的党中央坚强领导下,全国各族人民上下一心,众志成城,中共中央下发的各种文件落实力度很大,特别是中央采取督查制度以来,各级党委加大了对中央文件执行的力度,各项举措落地有声,对督查发现的问题限期整改,效果立竿见影。以习近平为核心的党中央给新时代统一战线赋予新的使命,给予重大期望,各种文件的下发就是从顶层设计来加强新时代统一战线的建设。但是,通过我们的调研,中共中央有关统一战线的相关文件没有进行过专项督查,各地对中央统战文件精神的贯彻执行差异很大,省级以上执行到位率高,地市级以下贯彻执行上打了折扣,特别是县区级对中央统一战线文件重视不够,对其精神贯彻落实的力度不大,许多措施和要求没有贯彻到位。因此很有必要组织对中央统一战线文件精神落实的专项督查,以此来促进地市以下党委对统一战线的重视,加大对统一战线文件执行力度,对在专项督查中发现贯彻不力,落实不到位的限期整改。这样才能保证中央文件统战文件精神从上到下如一贯彻,也只有这样才能筑牢统一战线在地市级以下的基础,从而使大统战的格局真正形成,才能更有效地团结各统战对象一心一意参加中国特色社会主义建设,才能使统一战线能不负党中央、不负全国人民、不负新时代的要求和期望。

2、打通党外干部推荐使用政策衔接的最后一米,确保中央文件落地有声

各级党委是贯彻落实中央统战文件精神的第一责任主体,但在具体落实上还需要具体部门的行动。本文前面提到,在党外人士的推荐使用上有三个部门至关重要,分别是用人单位、组织部门、统战部门。从理论上讲,对党外人士使用而言是统战部门推荐、组织部门考察、用人单位使用。但从调研的结果看,统战部门推荐党外干部的力度处于弱势,推荐成功率不高。用人单位眼光向内,本单位有合适的符合条件的党外人士就启动推荐使用程序,本单位没有就不会主动与组织部门、统战部门协调,因此,用人单位使用党外人士存在很大的局限性。组织部门全盘掌握本辖区的干部考察使用,但对党外人士队伍的状态掌握不及时不准确,对统战相关文件精神的掌握和领会有局限性。因此,在党外人士推荐使用上至关重要的三个部门很难协调一致,迫切需要从顶层设计开始,正视相关文件衔接上缺陷,打通党外干部推荐使用政策衔接的最后一米阻隔,理顺关系,使得党外干部的推荐使用顺畅起来,更多地培养使用党外人士,更好地调动党外人士参与各项工作的积极性,形成新时代党内党外齐心协力的良好局面。

3、各级党委要胸怀大局、海纳百川,对党外人士的使用要五湖四海,不能搞本位主义

毛主席于1944年9月8日在张思德同志追悼会上所作的演讲《为人民服务》中说“我们都是来自五湖四海,为了一个共同的革命目标走到一起来了”,这一句一直作为共产党海纳百川胸怀的真实写照,这句话凝聚了人心,团结了同志,支持我们取得了一个又一个胜利。在新时代这一句更有非常重要的现实意义。中共中央和历代领导人一再要求各级党委对民主党派、党外代表人士要以大团结、大联合为主题,对他们要包容、要高看一眼。但是,在现实中、在具体人士安排上各级组织特别地市级以下的组织及其具体部门难免存在在党外干部推荐使用上“口号喊得响、实际行动少”或求全责备等现象。本文中分析的对党外人士统战部门推荐响应率和成功率低,组织部门在党外干部的履历上的苛求,用人单位对党外干部眼睛向内,只在本单位寻找党外人士,甚至认为党外人士政治上不要求进步对具备民主党派身份的本单位党外人士进行一定程度 “雪藏”,都说明现在对党外干部培养使用有话语权的相关部门缺乏“五湖四海”胸怀,缺乏为社会主义建设网罗人才的责任,各自站在自己部门的角度考虑,对不是自己中意的党外人士的使用总是找出各种理由推脱搪塞,致使在两院党外人士领导上与中央文件硬性要求相差甚远。因此,通过督查和教育,重温和重塑各级领导干部海纳百川的胸怀、广泛而大胆地使用五湖四海的人才非常必要,特别是在新时代,在以习近平为核心的党中央带领全国各族人民为实现中华民族伟大复兴中国梦的关键时刻,各级统战部门要不遗余力地向用人单位推荐党外优秀人士,组织部门本着海纳百川的胸怀对党外人士高看一眼,尽快使党外干部能得到各种培养和锻炼。用人单位用本着“五湖四海”的精神,对统战部门推荐的党外人士大胆使用,放手作为。共同协助单位营造一个党外干部推荐使用上宽松顺畅、风清气正的良好氛围。

综上所述,针对两院党外人士担任领导职务的中央文件要求,有必要进行专项督查,针对督查发现的问题限期整改。在用人单位、组织部门、统战部门推荐考察使用上衔接不畅的情况需要进行顶层设计,打通三个部门之间最后一米的阻隔。各级党委及其各部门对党外人士的培养、推荐、使用上要有海纳百川的胸怀积极作为,用人单位要有五湖四海的魄力,对党外干部大胆使用,创造条件让党外干部放手施为,共同为实现中华民族伟大复兴中国梦而努力奋斗。(高光兴

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