革安徽省委会

中国共产党第十七次代表大会《报告》指出,“要多渠道转移农民就业。提高扶贫开发水平。要走中国特色城镇化道路，促进大中小城市和小城镇协调发展,形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极”。《报告》高瞻远瞩的论述,客观地反映了我国当前城市建设的走势。未来的十年，将是我国城市化进程高速推进的阶段。让更多的农民脱离土地，走城市化发展的道路,已经成为我国经济社会发展的必然趋势。目前世界上公认的标准是，衡量一个国家、一个地区是否实现了城市化，主要是看这个国家或地区城镇人口占总人口的比重。如果居住在城镇（即大中城市和城市）的人口达到总人口的70%，就算基本实现了城市化。

据专家测算：一个农业劳动力转移到工业部门，生产率可提高6.1倍，转移到第三产业可提高2.8倍。安徽是个农业大省，要想使农民享受到改革开放和经济社会快速发展带来的实惠，就必须把大量农村富余劳动力转移到城镇和非农产业上来。

因此，要促进城乡一体化发展，实现安徽工业强省的战略目标，需要转移更多的农民进城安居乐业，成为市民，从而为农村卸载，为土地减负，藉此提升农村土地集约化、规模化经营程度，提高土地产出效益，这样才能更好地建设好新农村，促进全省人民共同富裕。

一、我省农村及农民进城就业的现状

我省17个市61个县，总面积13.96万平方公里，2006年末,全省户籍人口6593.5万，其中农业人口5148万，劳动力数3100万人，耕地面积7720万亩,农村人均耕作面积1.1亩,接近联合国粮农组织规定的0.8亩警戒线。如按目前每亩耕地实际需要劳动力投入量,我省农村有60%的劳动力过剩。

另外,农业每年在全省总体量所占份额一直较小。人多地少，集约化程度不高，农村劳动力过剩、是我省农民难以快速致富的重要原因。

为了促进城乡协调发展，在省政府的指导下,目前我省农村已有1040万富余劳动力向城市转移，(主要流向北京、上海、广州等地，省内仅占40%左右)，向城市转移的农民,大部分从事建筑、机械制造和服务行业。有关资料显示，2006年我省农民工外出劳务净收入达800亿元。2007年前三季度, 全省农民人均收入2958.5元,比同期增长17.8%,但70%以上来自于务工性收入。

随着城乡结构的调整，今后还会有更多的农民将要走出土地，融入城市。如何让向城市转移的农民彻底摆脱对土地的依赖，成为真正意义上的市民，便是各级政府探索和亟待解决的一个重要课题。

二、我省农民向城市转移存在的主要问题

（一）就业仍然实行计划式管理

多年来，在管理上我省和许多城市一样，进城农民工要在流出地办外出务工证，然后在流入地办就业卡。政府通过对农民流动就业审批发证，进行指标控制和限制。这种带计划色彩的管理，初衷是消除盲目流动，但实践证明,其干预有些盲目性，且无助于经济秩序的运行，却影响了进城农民自由择业权利和企业的自主用工权，导致了市场机制的有效发挥。

（二）组织化程度不高，盲目性较大

近年来, 虽然全省各地农村各行政村都成立了劳务公司,但在农民进城就业人员中，通过当地劳务公司有组织的输出不多，有近50%的农民通过亲友、乡邻，靠传、帮、带的方式进入城市，还有相当一部分自发的带有盲目性到各城市求职，使我省各城市用工上存在着劳动力供给不确定和供需结构上的不协调。

（三）不公正的城乡二元分割

目前，我省在农民进城就业管理上也渗透着城乡二元体制不平等的烙印。如：不少城市对办证不全甚至证件齐全的农民工实行行业、工种的限制；在居住、医疗、子女教育、权益保障等公共服务上，并没有和当地居民一样享受同等待遇，这种不公的现状，使城乡二元体制的弊端进一步凸显。

（四）职业与身份背离，不和谐的管理依然存在

农民工绝大部分人生活空间和工作空间已经离开了农村，来到了城镇，但事实上，他们大部分人在农村还没有断根，城市的大门，还没有完全为他们敞开，现状是“农村根没全断，城市门没全开”。有人称他们为“侯鸟”，因为他们象侯鸟一样，每年春节还要回家探亲。目前，他们还无法摆脱世袭的农民身份,因为他们的居住地仍然在农村。当农忙或在城市找不到合适的工作时，他们依然要返回农村；他们的职业流动是飘忽不定的。

此外，农村允许农民生“二胎”的政策以及家有宅地、可以得到征迁补偿，也是许多进城农民难以“断根”的原因。

还有,前些年我省各市在公安部门设立的“流动人口治安管理办公室”，有些至今仍在行使单一的安全防范职能。这种带有浓厚防范色彩的管理模式，也是与当前形势发展极不协调的。

（五）社会保障制度的不健全

转移到我省各市农民工各种保险参差不齐。仅举马鞍山市为例，2006年底，该市的农民工养老、医疗、工伤、女职工生育保险的参保率分别只有5.74%、29.39%、29.35%和31.56%。

从私营企业来看，大多数企业考虑经济利益，对社会保险采取等待、观望和抵触态度，常常以人员不固定、进出频繁为由，不愿为农民工办理社会保险；从农民自身来看，注重眼前利益，缺乏自我保护意识，没有长远打算，参保意识淡薄。

综上所述，初步得出以下认识：一是我们在思想上没有真正树立起促进农民进城的新观念;二是在体制上没有打破和消除“城乡二元制”的弊端；三是在措施上没有健全农民进城的社会保障体系，致使许多失地农民、进城务工农民和在城市投资的农民，不能彻底割舍在农村的“根”，始终游离在城市和农村之间，影响了农民向城市转移的步伐。

三、加快农民向城市转移的几点建议

（一）转变思想，以人为本，认同新概念

一是加大宣传力度，在全省各主流媒体上开辟专家和市民论坛，广泛宣传和探讨加快农民进城步伐的意义；

二是建议我省各部门今后凡是出台有关农民工的政策和规定，要以“城镇常住人口、新市民”的概念，来取代“外来流动人口、外来农民工”的称谓；

三是将农民工的各类技能大赛制度化；

四是将农民向城市转移工作列入各级政府和有关部门年度考核目标。

（二）建立健全机制, 弱化依存度,完善服务功能

一是按照“依法、自愿、有偿”的原则，对长期外出、有稳定非农职业和已在城镇安家落户的县、郊农民，鼓励他们自愿放弃承包地和宅基地。对自愿放弃承包地的，按当地的平均流转价格给其补偿；对自愿放弃宅基地的，按其宅基地复耕标准给予一次性补偿。

二是建立健全土地流转服务体系。尽快建立全省统一的土地流转信息体系和统一的土地流转市场。乡镇要建立土地流转服务组织，村一级要设立服务点。鼓励社会中介组织进入流转市场，帮助农民土地流转，通过土地流转，使农民离开土地，安心进城务工经商，实现转移就业。

三是大力发展高效农业,促进转移就业。通过引进“三资”农业项目，让一批传统农民成为农业工人。

（三）加强资源管理,构建五个平台，实行优惠政策

建立城乡统一开放的劳动力市场、加强劳动力资源管理，倾心构建“技能培训、劳务信息、组织输出、创业扶持、就业服务”五个平台。大力开发新增就业岗位，促进全省城乡劳动力平等就业。积极推广校企联合、定向培训、订单培训等模式，切实提高农民工整体素质和就业能力。对各类培训机构开展农村富余劳动力进城就业基本职业技能培训的，实行税费减免、财政补助等优惠政策；鼓励支持进城农民自主创业、兴办实体，使其享受城镇下岗失业职工的财税优惠政策。

（四）改革二元体制,放宽就业渠道,健全保障制度

一是要取消对农民进城就业的行政控制和行业、工种的限制。凡是经考核符合要求的，就可按规定上岗。劳动部门开办的公益性职业介绍机构，对进城就业的农民应实行免费服务,并纳入市场化管理，程序上要简化，实行“进城一证式管理，就业一站式服务”。

二是对进城农民工不再作为与户籍人口相分隔的边缘人口，而作为常住人口的一部分，纳入统一的管理服务，逐步做到权利平等，并强化政府部门对进城农民工应负的社会责任。

三是在劳动保障部门建立接待室、开通投诉电话和劳动保障服务等投诉渠道。监管中心要将农民工合法投诉及时传递给有关部门；司法部门也要积极开展法律援助，对损害农民的权益的行为，不仅在道义给与援助，而且在法律于以保护。另外，还要建立和健全农民工养老、失业、医疗、工伤、女职工生育保险等制度。

四是要不断改善农民进城的居住、生活条件，逐步提供优良的公共服务。有关部门要制定和完善建设工程施工现场生活区设置和管理标准，要从卫生防疫、居住环境、盥洗设施、就餐食品、消防保卫等方面做出详细规定。要逐步兴建农民工集中居住的民工公寓和廉价住房。公寓和廉价住房可以实行政府规划、房地产商投资、市场运作的方法,让进城的农民有房住、买的起房，要建造一批集医疗、娱乐、教育、治安保卫于一体的“安心公寓”和廉价住房。让进城的农民也分享到现代都市的文明生活，为实现农民在真正意义上的向城市转移，奠定坚实的基础。

（五）保障正当权利，参与各级管理、营造和谐局面

积极探索双向参与、双向服务，自我管理、自我服务、政府管理与农民工参与管理相结合的长效机制。双向参与，是指在农民工集中居住的社区，成立党群组织、自助组织。农民工和当地居民互相参与对方的组织，共同协商、协同管理。双向服务，是社区组织为农民工服务，同时组织农民工参加社区公益活动。自助组织，是在农民工集中的地区，实行农民工自治管理，发挥同乡人、同类人的认同优势，把他们作为城市的主人，有利于他们融入当地社区，既为社会稳定做出贡献，又大大节省社会管理成本，形成一种和谐共处的局面。

按照实际居住一年以上的公民，都可以参加居住地人大选举的规定，应该让进城达一定年限的农民工参加选举。这样，既增强了他们的主人翁意识，也可以让他们中当选的代表积极建言献策，使政府更加广泛地了解各个层面的社情民意，帮助政府决策。

（六）改革管理体制，实行功能转变，完善协调机制

成立由省发改委牵头、工商、税收、公安、社会保障等参与的综合管理部门,将进城农民工(包括外来人口)管理，纳入全省人口综合管理范畴，并负责相关政策的综合协调工作，包括清理地方有关法规，按法定程序完善相关法规体系等。要整合部门信息资源，形成集居住、就业、经营、保险、治安、生育、疾病预防等功能为一体的管理服务信息系统。各市、县政府也要建立由主要领导负责，综合部门、有关部门参加的综合管理领导小组，下设办公室，按照属地管理原则，实行由“条块结合，以条为主”向“条块结合，以块为主”的管理转变，依托基层社区、将管理重心下移。在宏观上，省政府负责制定政策，各市、县政府加强执法监督，街道、社区重点是搞好各类服务。

（七）勇于创新实践，以点带面，积极推进城市化

由于农民向城市转移是复杂、系统、长远的社会性工程，目前可采取以点带面的形式。以马鞍山为例，毗邻市区的霍里镇、慈湖乡、佳山乡、向山镇农业人口只有8.3万，人均耕地不到1亩,大部分劳动力都在城里务工、办厂。两镇、两乡基本初具城市化的条件。因此，第一步可将霍里镇、慈湖乡、佳山乡改为街道，对城市规划区范围的农民和土地实行置换。通过试点，取得经验，再向其他乡镇和当涂县推广。其次，在工业强省的战略中，将全省毗邻市区的镇、乡建设纳入城市建设规划，做到“规划一张图，城乡一条路”，各种基础设施延伸到位，建设到位。三是将各地的风景区、旅游区、林场、水产养殖、花卉苗圃、耕地，纳入新农村建设规划，走集约化经营道路，提高产出效率，使一批传统农民成为农业工人。

在工业强省和走城市化发展道路的过程中，只有坚持以人为本， “亲情服务、友善管理、依法行事”，才能消除以往管理的片面性和局限性，使条块配合协调机制和公共信息资源得到充分发挥和利用，形成管理服务的合力，进而加快农民向城市转移的步伐。